Capitolo 2: Finanza, tassazione e azione del governo

Sono appassionato di due drammi televisivi cinesi: "La grande dinastia Ming 1566" e "Verso la Repubblica". Questi due drammi hanno una cosa in comune: nel primo episodio, i grandi nomi della storia non sembrano essere appassionati o subdoli, ma piuttosto stanno facendo la cosa più noiosa del mondo - regolare i conti. I ministri della corte Ming calcolano il deficit della tesoreria e il bilancio dell'anno successivo, mentre Li Hongzhang, Cixi e Guangxu lottano con i costi di costruzione di una marina e di riparazione del Palazzo d'Estate. Ma mentre lo fanno, il pubblico vede la luce delle spade e della stregoneria, e si scopre che tutte le opinioni politiche contrastanti e le tattiche del personale erano nascoste in questi conti, che erano composti da una tael d'argento alla volta.

Per capire veramente le azioni del governo, bisogna capire la tassazione. Il ragionamento è semplice: c'è bisogno di soldi per fare le cose, e se non ci sono soldi, è difficile attuare anche le parole più belle. Per cogliere le reali intenzioni e tendenze del governo, non bisogna solo leggere i documenti, ma anche guardare il flusso e la quantità dei fondi governativi, quindi la finanza non è mai stata una questione puramente economica. La terza sessione plenaria del 18° Comitato centrale del PCC ha adottato la decisione del Comitato centrale del PCC su diverse questioni importanti di approfondimento globale della riforma, che chiarisce il posizionamento e le funzioni della finanza: "La finanza è il fondamento e l'importante pilastro della governance nazionale, e un sistema fiscale e tributario scientifico è la garanzia istituzionale per ottimizzare l'allocazione delle risorse, mantenere l'unità del mercato, promuovere l'equità sociale e raggiungere la stabilità nazionale a lungo termine. "

Sono sempre stato interessato al governo e alla finanza, e durante i miei studi di dottorato negli Stati Uniti ho fatto un anno intero di "Public Finance". Nel primo semestre ho studiato le entrate, cioè la teoria e l'evidenza empirica relative ai vari tipi di tasse, e nel secondo semestre ho studiato la spesa fiscale, cioè la progettazione e gli effetti dei vari tipi di spesa pubblica. Ero l'unico non americano a seguire questo corso, probabilmente perché implicava molti dettagli sul sistema statunitense, che era difficile da capire per gli stranieri e non era di grande interesse per loro. Il corso è stato molto utile per la mia comprensione degli Stati Uniti, ma quando sono andato alla Fudan University per insegnare un corso post-laurea di Economia Pubblica, ho faticato a preparare il corso perché la maggior parte di ciò che avevo imparato negli Stati Uniti non poteva essere applicato direttamente, a differenza della situazione in Cina, e i libri di testo americani non erano facili da usare, quindi ho dovuto preparare i miei appunti per le lezioni.

La chiave è che i governi cinese e americano non giocano lo stesso ruolo nell'economia e non fanno le stesse cose, e il sistema fiscale deve servire il governo, quindi non si può applicare direttamente la teoria fiscale americana alla Cina. Inoltre, la Cina è stata sottoposta a riforme per decenni e ha subito molti cambiamenti importanti negli affari di governo, quindi naturalmente anche il sistema fiscale è cambiato. Mi ci sono voluti parecchi anni per imparare man mano, ma mi ci sono voluti alcuni anni per imparare a farlo.

Il capitolo precedente ha introdotto la divisione dei poteri di governo. La divisione dei poteri richiede un sostegno finanziario, altrimenti le cose non saranno fatte bene. Quindi, dal punto di vista della spesa, il principio della "corrispondenza tra poteri e risorse finanziarie" o "corrispondenza tra poteri e responsabilità di spesa" non è molto controverso. Tuttavia, dal punto di vista delle entrate di bilancio, la questione se i governi locali debbano anche avere il potere di raccogliere denaro commisurato alle loro competenze, in modo che "il potere degli affari corrisponda al potere delle finanze", è più controversa. Ignorando queste controversie per il momento, la realtà è che c'è un'alta discrepanza tra le spese e le entrate dei governi locali. Come si può vedere dalla Figura 2-1, dall'introduzione del sistema di condivisione delle tasse nel 1994, le spese del bilancio locale sono state superiori alle entrate di bilancio. Negli ultimi anni, le spese del bilancio locale hanno rappresentato l'85% delle spese del bilancio nazionale, ma solo il 50-55% delle entrate, e la mancanza di entrate deve essere coperta da trasferimenti centrali.

La riforma fiscale del 1994 ha avuto un profondo impatto sul comportamento del governo e sullo sviluppo economico. La prima sezione di questo capitolo descrive il contesto e il processo di questa riforma e approfondisce la nostra comprensione della relazione tra il governo centrale e le autorità locali. La sezione 2 analizza l'impatto della riforma sui modelli di sviluppo economico locale e introduce la "finanza fondiaria" sviluppata dai governi locali in risposta alle pressioni fiscali, che è fondamentale per comprendere i problemi di urbanizzazione e debito. La sezione 3 discute le pressioni fiscali e gli squilibri regionali a livello di base derivanti dal sistema di condivisione delle tasse, e introduce le riforme pertinenti.

Sezione I. Riforma fiscale

La finanza è una parte fondamentale dello stato e ha subito un difficile e complesso processo di riforma dalla fondazione della Nuova Cina. Ci sono molte monografie su questo argomento e la 'Lettura estesa' alla fine di questo capitolo suggerirà alcune letture. Non è intenzione di questa sezione tracciare l'intera storia della riforma, ma piuttosto iniziare dal 1985, quando le entrate e le spese del governo locale erano relativamente ben abbinate (Figura 2-1), un sistema in cui "affari e poteri finanziari erano abbinati", che ha avuto un impatto significativo sullo sviluppo economico e molte conseguenze negative. Questo sistema di "corrispondenza dei poteri dello Stato e del governo" ha avuto un grande impatto sullo sviluppo economico e ha avuto molte conseguenze negative, portando alla riforma della ripartizione delle imposte del 1994.

Il "forfait fiscale" e le sue conseguenze: 1985-1993

Se c'è una parola che caratterizza l'economia cinese negli anni '80, è "contrattazione": contrattazione della terra nelle campagne, contrattazione delle imprese nelle città e contrattazione fiscale da parte del governo. All'inizio della riforma e dell'apertura, molte persone non potevano accettare immediatamente l'idea della "proprietà privata", dopo decenni di economia pianificata e di proprietà pubblica. La politica nazionale di base della Cina imponeva che non si potessero apportare cambiamenti fondamentali alla proprietà, ma solo all'uso e alla gestione della proprietà, al fine di aumentare l'incentivo al lavoro. Il sistema di contrattazione fiscale è iniziato nel 1980, con il governo centrale e provinciale che condividevano le entrate e le spese, mentre alle località era permesso di tenere una parte dell'aumento delle entrate. Il 1980-1984 è stata la fase sperimentale del sistema di contrattazione fiscale, e dal 1985 è stato pienamente implementato, stabilendo un sistema fiscale "share-pot". (1)

Dato che il sistema è stato appaltato, la forma dell'appaltatore e la proporzione della quota dei conti dovevano essere determinate secondo le realtà locali, quindi le forme dei forfait finanziari variavano da luogo a luogo. Uno dei più popolari è il "contratto a entrate incrementali". A Pechino nel 1988, per esempio, le entrate fiscali del 1987 furono usate come base, e fu stabilito un tasso fisso di crescita annuale delle entrate del 4%, con qualsiasi aumento delle entrate superiore al 4% che andava a Pechino, e la parte non superata veniva divisa 50-50 con il governo centrale. Se le entrate di Pechino nel 1987 erano di 10 miliardi di yuan e nel 1988 erano di 11 miliardi di yuan, un aumento del 10 per cento, allora i 600 milioni di yuan in eccesso dell'aumento del 4 per cento andrebbero a Pechino e i restanti 10,4 miliardi di yuan sarebbero divisi 50-50 con il governo centrale.

Nel 1988, le entrate di bilancio del Guangdong erano di 10,8 miliardi di yuan, di cui gli 1,4 miliardi di yuan contribuiti erano solo il 13%. Inoltre, le entrate di bilancio del Guangdong sono cresciute a un ritmo molto più veloce del 9 per cento (27 per cento in più nel 1989 rispetto all'anno precedente), e l'onere delle rimesse è diventato effettivamente più leggero, motivo per cui il Guangdong si è inizialmente opposto alla successiva riforma della condivisione delle tasse. Al contrario, l'onere per Shanghai era molto più pesante. Nel 1988, le entrate di bilancio di Shanghai sono state di 16,2 miliardi di yuan, di cui 10,5 miliardi di yuan, o il 65%, è stato contribuito al governo centrale, mettendo molta pressione finanziaria sulla città.

Sotto il sistema del contratto fiscale, dopo che il governo centrale era stato pagato, il resto era del governo locale, così il governo locale aveva un incentivo per espandere le fonti fiscali e sviluppare l'economia. (2) Un approccio è la creazione di imprese cittadine. Le imprese municipali possono contribuire con due tipi di reddito al governo locale. La prima è l'imposta sul valore aggiunto (conosciuta anche come imposta sui prodotti prima della riforma dell'IVA) che viene pagata al governo della contea. Dopo la metà degli anni '80, il numero e la scala delle imprese cittadine si sono espanse rapidamente, e l'importo totale delle tasse pagate è aumentato rapidamente. Al culmine del loro sviluppo, nel 1995, il numero di lavoratori impiegati dalle imprese cittadine superava i 60 milioni. Il secondo tipo di reddito che le imprese di borgata contribuivano ai governi locali erano i profitti che versavano, che venivano dati principalmente ai governi di borgata e ai collettivi di villaggio come entrate extra-bilancio. All'epoca, le imprese cittadine godevano di agevolazioni fiscali, e le imposte sul reddito e sui profitti erano molto basse - solo il 6% nel 1980, salito al 20% nel 1986 - quindi i profitti al netto delle tasse delle imprese erano sostanziali e generavano molte entrate per il governo di base. (3)

Gli anni '80 sono stati il periodo iniziale della riforma e dell'apertura. Prima che molte istituzioni fondamentali fossero state stabilite e che gli atteggiamenti fossero cambiati, i vari sistemi di contrattazione erano favorevoli a mobilitare la società nel suo insieme, spingendola fuori dall'economia rigidamente pianificata e permettendo alla gente di sentire l'aumento del reddito e di cambiare gradualmente i propri atteggiamenti. Tuttavia, a causa della natura specifica della riforma e della trasformazione, molti sistemi contrattuali, incluso il sistema finanziario a forfait, erano destinati ad essere insostenibili. La contrazione fiscale ha portato a un costante declino delle "due quote": le entrate di bilancio del governo centrale in proporzione al totale delle entrate di bilancio nazionali sono diminuite, e anche le entrate di bilancio nazionali in proporzione al PIL sono diminuite (Figura 2-2).

Non solo il governo centrale sta diventando più povero, ma anche il settore fiscale nel suo insieme sta diventando più povero.

È facile capire la diminuzione della quota centrale. Poiché l'economia locale è cresciuta più velocemente e i prezzi sono aumentati più velocemente negli anni '80, le entrate locali sono cresciute più velocemente della quota fissa concordata con il governo centrale, quindi la quota di entrate del governo centrale è naturalmente diminuita. Le ragioni del costante declino della quota delle entrate totali di bilancio nel PIL sono più complesse. Da un lato, ha a che fare con l'instabilità del sistema contrattuale stesso. Se le entrate fiscali locali sono in rapida crescita, la prossima negoziazione può metterle in svantaggio, risultando in una base contributiva più alta e in una quota più sfavorevole. Per evitare di "montare il toro", i governi locali non hanno deliberatamente permesso alle entrate di bilancio di crescere troppo velocemente. D'altra parte, questo era anche legato alla prevalenza delle entrate fuori bilancio all'epoca. Mentre le entrate fiscali all'interno del bilancio locale erano condivise con il governo centrale, le entrate fuori bilancio erano condivise esclusivamente. Se le agevolazioni fiscali fossero date alle imprese, "lasciando la ricchezza alle imprese", e poi raccogliendone una parte attraverso altri mezzi come tasse amministrative, raccolta di fondi, distribuzioni e sponsorizzazioni, allora la quota con il governo centrale potrebbe essere evitata e le entrate extrabudgetarie potrebbero essere completamente assegnate liberamente. I governi locali quindi spesso davano agevolazioni fiscali alle imprese locali, e l'evasione fiscale da parte delle imprese era molto diffusa, così che le entrate fiscali non aumentavano, ma le entrate extrabudgetarie crescevano rapidamente.

Nel 1992, le entrate locali fuori bilancio hanno raggiunto l'86% delle entrate previste, il che equivaleva a una "seconda tesoreria". (4)

Il declino delle "due quote" ha seriamente indebolito la capacità finanziaria dello Stato e non ha favorito la promozione delle riforme. Le riforme economiche hanno danneggiato gli interessi di molte persone, e il governo centrale deve avere sufficienti risorse finanziarie per compensarle al fine di garantire l'attuazione delle riforme, come il reinsediamento dei dipendenti dopo la riforma delle imprese statali e il trasferimento dei veterani dopo il disarmo. Inoltre, in un paese grande come la Cina, dove ci sono enormi differenze di sviluppo tra le regioni dopo la riforma (differenze est-centro-ovest, differenze urbane-rurali, ecc.), la creazione di un ambiente stabile richiede una riduzione delle differenze nei servizi pubblici di base tra le regioni, e un grande investimento da parte del governo centrale, altrimenti sarà difficile attuare e garantire l'istruzione obbligatoria. Se il governo centrale non ha denaro, o addirittura deve prendere in prestito denaro dalle autorità locali, allora non sarà in grado di esercitare il macro-controllo. Come ha detto Liu Zhonghua, allora ministro delle finanze:

Il presidente Mao disse: "Se non hai del riso in mano, non puoi nemmeno chiamare un pollo". Se la tesoreria centrale era in un tale stato, era politicamente sfavorevole e il sistema fiscale doveva essere cambiato. ......

...... Nella decisione sulla riforma fiscale, c'è un riferimento molto importante a "per il bene della stabilità a lungo termine del paese". I circoli teorici di allora mi dicevano che la finanza era la capacità amministrativa dello Stato, la capacità dello Stato di fare le cose, e che se non si avevano le risorse finanziarie per fornire l'istruzione obbligatoria universale e il soccorso in caso di disastri, sarebbero state parole vuote. Pertanto, la frase "per la pace e la sicurezza a lungo termine del paese" è stata scritta con un significato profondo. (5)

La riforma fiscale e il gioco del governo centrale

La riforma fiscale del 1994 ha diviso le tasse in tre categorie: tasse centrali (ad esempio i dazi doganali), tasse locali (ad esempio le tasse sulle imprese) e tasse condivise (ad esempio l'IVA). Allo stesso tempo, c'erano due serie separate di agenzie fiscali nazionali e locali, che erano scollegate dai dipartimenti finanziari locali, e le autorità fiscali sub-provinciali erano gestite verticalmente, con le autorità fiscali superiori responsabili della gestione e degli stipendi. Questo assetto riduce l'interferenza dei governi locali nella riscossione delle imposte e protegge le entrate fiscali centrali, ma ha ovvi svantaggi: i due gruppi di istituzioni portano a una proliferazione del personale del sistema fiscale, che fa aumentare il costo della riscossione e dell'amministrazione delle imposte, e le imprese devono avere a che fare con due gruppi di personale e di controlli, il che rende la tassazione costosa.

Nel 2018, le imposte statali e locali, che erano state separate per 24 anni, hanno cominciato a fondersi di nuovo.

La tassa più importante della riforma fiscale è l'IVA, che rappresenta un quarto delle entrate fiscali nazionali. Prima della riforma, l'IVA (cioè la tassa sui prodotti) era la più grande tassa locale, ma dopo la riforma è diventata una tassa condivisa, con il governo centrale che prende il 75% e lascia il 25% alle autorità locali. Se le entrate locali dell'IVA erano di 10 miliardi di yuan nel 1993 prima della riforma e sono aumentate a 11 miliardi di yuan dopo la riforma del 1994, allora con il nuovo sistema fiscale, le località prendono il 25% e le loro entrate scendono da 10 miliardi di yuan nel 1993 a 2,75 miliardi di yuan. Nel 1994, le località hanno ricevuto 10,25 miliardi di yuan invece di 2,75 miliardi di yuan. Di conseguenza, la quota dell'IVA nelle entrate fiscali locali non è scesa bruscamente dopo la riforma, ma lentamente anno dopo anno (Figura 2-3).

Il sistema di condivisione delle tasse è stato riformato con una notevole resistenza locale. Per esempio, la provincia del Guangdong, che si trovava a suo agio sotto il sistema di forfait fiscale, si è esplicitamente opposta al sistema di condivisione delle tasse. Il successo dei negoziati con il Guangdong ha un peso

Il successo dei negoziati con il Guangdong ha influito sul fatto che la riforma potesse essere attuata senza problemi. I ricordi dell'allora ministro delle Finanze, Liu Zhonghua, e del successivo ministro delle Finanze, Xiang Huaicheng, ricapitolano vividamente il gioco feroce che si giocava all'epoca:

(Xiang Huaicheng) L'attuazione del sistema di condivisione delle tasse è stata molto più complicata della formulazione del piano, poiché ha coinvolto gli interessi locali. A quel tempo, il governo centrale rappresentava meno del 30 per cento delle entrate totali, mentre dopo la nostra riforma, il governo centrale rappresenta il 55 per cento delle entrate nazionali totali, che differenza! Pertanto, la riforma del sistema di condivisione delle tasse deve avere il sostegno della leadership. Per questa riforma, il premier Zhu Rongji(6) ha guidato personalmente una squadra per visitare più di una dozzina di province in un periodo di più di due mesi per fare calcoli faccia a faccia e fare un lavoro concettuale approfondito e dettagliato ...... Perché c'è voluto tanto sforzo per andare di provincia in provincia? Perché un membro del Comitato Permanente del Comitato Centrale e Vice Premier Esecutivo del Consiglio di Stato ha guidato la squadra per andare di provincia in provincia? La ragione è che solo il premier Zhu ha potuto parlare faccia a faccia con i segretari provinciali del partito e i governatori, i primi in comando, e scambiare opinioni. In alcuni casi, il segretario e il governatore non riuscivano a decidersi, ma dietro di loro c'erano molti vecchi compagni, vecchi governatori e vecchi segretari provinciali del partito. Se fossimo stati lì, forse non li avremmo nemmeno incontrati.

(Liu Zhonghua) L'atmosfera era molto tesa quando abbiamo parlato con le autorità locali, e non era possibile fare affidamento solo sul Ministero delle Finanze. Durante i colloqui nel Guangdong, il compagno Xie Fei(7) non ha parlato, e quando altri compagni dicevano una cosa, il premier Zhu la confutava immediatamente. In quel momento, un membro del Comitato Permanente del Comitato Provinciale del Partito e Ministro dell'Organizzazione chiamato Fu Rui(8) ha detto: "Premier Zhu, se lei dice questo, noi non possiamo parlarne, lei è il Premier, noi non possiamo dire niente. Il premier Zhu ha detto: "Esatto, è quello che devo fare, altrimenti, se tu, compagno Xie Fei, sei un membro del Politburo, quando lui parla, cosa diranno Liu Zhonghua e gli altri, avranno qualcosa da dire? Devo parlare". Dovevo dirlo", è stato smentito in un colpo solo. La scena era tesa e vivace, ma alla fine devo dire che il compagno Xie Fei è stato bravo, e il Guangdong ha obbedito alla situazione generale, e ha fatto solo due richieste: usare il 1993 come anno base e ridurre l'esenzione fiscale per la transizione. (9)

Racconto spesso questa storia in classe, ma molti studenti non capiscono bene perché i negoziati erano così difficili: finché il governo centrale prendeva la decisione, le autorità locali non dovevano semplicemente fare quello che gli veniva detto? Non è difficile capire perché la generazione "post-00s" ha questa percezione. Da un lato, dopo anni di sviluppo dalla riforma fiscale, il governo centrale di oggi è effettivamente più potente che negli anni '80.

D'altra parte, la maggior parte delle informazioni e dei fenomeni a cui il pubblico è esposto sono già i risultati del gioco, e gli studenti che mancano di esperienza sociale sono inclini a confondere i risultati del gioco con il processo. Infatti, anche oggi, dietro l'introduzione delle grandi politiche centrali, ci sono molti giri di consultazione, negoziazione e revisione, altrimenti è difficile attuarle. Le politiche di successo si basano su una consultazione e un compromesso di successo, non su ordini meccanici e sull'attuazione, quindi la comprensione dei conflitti di interesse, del coordinamento e dei meccanismi di risoluzione è la base per la comprensione delle politiche.

Una delle richieste fatte dal Guangdong allora era di "usare il 1993 come anno di base". Questo può non sembrare un grosso problema, ma in realtà è un grosso problema. La quantità di denaro che una località poteva ricevere dal "rimborso fiscale" dipendeva dalle sue entrate IVA nell'"anno di base", quindi variava molto su quale anno dovesse essere l'"anno di base". I negoziati tra il governo centrale e il Guangdong hanno avuto luogo nel settembre 1993, quindi è stato naturale per il Ministero delle Finanze voler fissare l'"anno base" al 1992. Il tempo non può tornare indietro e le località non possono fingere. Ma una volta che l'"anno base" è stato fissato al 1993, ci sarebbero ancora più di tre mesi prima della fine dell'anno, e le autorità locali potrebbero riscuotere le tasse inaspettatamente, o addirittura spostare le tasse del prossimo anno a questo anno, aumentando considerevolmente la base imponibile per aumentare i futuri sconti fiscali. Pertanto, il Ministero delle Finanze non ha accettato la richiesta del Guangdong. Tuttavia, al fine di attuare la riforma senza problemi, il governo centrale ha finalmente accettato un compromesso e ha deciso di utilizzare il 1993 come anno di base a livello nazionale. Questa decisione ha immediatamente scatenato una frenesia di riscossione delle tasse nel quarto trimestre, secondo i ricordi di Xiang Huaicheng e Liu Kegu:

(Xiang Huaicheng) In effetti, queste situazioni si sono verificate dopo settembre. In quell'anno sono stati riscossi arretrati d'imposta che erano in sospeso da anni. Alcuni leader locali del partito e del governo hanno personalmente preso dei prestiti per pagare le tasse, il che ha portato ad un significativo aumento delle entrate negli ultimi quattro mesi del 1993.

(Liu Kegu) ...... L'aumento è stato rispettivamente del 60%, 90%, 110% e 150% rispetto allo stesso periodo dell'anno precedente, portando ad un aumento del 50% - 60% delle entrate fiscali locali per l'anno (10). (11)

La quota dell'IVA nelle entrate fiscali locali nelle figure 2-3 ha mostrato un picco distintamente perverso nel 1993 come risultato delle incursioni fiscali locali. Questo mise le finanze in una posizione difficile nel 1994, con lo sconto fiscale promesso dal governo centrale che non arrivò a causa del forte aumento dell'importo e del ritardo nel fare il bilancio. Questi problemi

Anche in questo caso ci sono voluti molti negoziati e compromessi per risolverli. Tuttavia, come si può vedere nella Figura 2-3, quando la riforma della ripartizione dell'imposta sul reddito è stata introdotta nel 2001, il fenomeno della tassazione a sorpresa è riapparso.

Prima della riforma del 2002, l'imposta sul reddito delle società era pagata secondo l'appartenenza amministrativa: le imprese centrali pagavano al governo centrale e le imprese locali pagavano al governo locale. Poiché c'erano più imprese locali che imprese centrali, più del 60% dell'imposta sul reddito veniva pagata alle autorità locali. Negli anni '90, c'erano sempre più fabbriche di sigarette e distillerie, e molti luoghi fumavano solo marche locali di sigarette e bevevano marche locali di birra, il che non era favorevole alla formazione di un mercato nazionale unificato o alla riduzione del divario economico tra le regioni. Nella riforma dell'imposta sul reddito del 2002, l'imposta sul reddito di tutte le imprese è stata divisa 60/40 tra il governo centrale e i governi locali (50/50 solo nel 2002), ad eccezione dell'imposta sul reddito di alcune imprese speciali centrali, che è andata al governo centrale. Per evitare il calo delle entrate locali, è stato anche messo in atto un meccanismo di rimborso fiscale e il gettito dell'imposta sul reddito per il 2001 è stato fissato come base per il rimborso. Il Ministero delle Finanze e l'Ufficio Generale del Consiglio di Stato hanno dovuto sottolineare che "i governi popolari locali a tutti i livelli dovrebbero, da un punto di vista politico, aumentare ulteriormente la loro consapevolezza, governare rigorosamente le tasse secondo la legge e vietare rigorosamente la falsificazione".

Sezione 2: Finanza fondiaria

Il sistema di condivisione delle tasse non ha cambiato il mandato del governo locale di concentrarsi sullo sviluppo economico, ma ha ridotto le risorse finanziarie a sua disposizione. Mentre i trasferimenti centrali e gli sconti fiscali possono riempire il vuoto di bilancio, molte delle spese aggiuntive richieste per lo sviluppo economico, come la promozione degli investimenti e lo sviluppo del territorio, devono essere finanziate separatamente. Da un lato, le autorità locali possono cercare di aumentare il volume delle loro entrate fiscali. Da un lato, le autorità locali possono cercare di aumentare la dimensione delle loro entrate fiscali. Anche se dovranno condividere con il governo centrale, più grande è la torta, più entrate riceveranno. D'altra parte, le località possono aumentare le loro entrate extra-bilancio, la più importante delle quali è la "finanza fondiaria" generata dalle concessioni e dallo sviluppo della terra.

Promozione degli investimenti e tassazione

Data una data aliquota d'imposta, le entrate fiscali possono essere aumentate sia espandendo le fonti d'imposta sia rafforzando la raccolta e la gestione delle imposte. Il graduale aumento delle entrate del bilancio nazionale in proporzione al PIL dopo la riforma fiscale (vedi Figura 2-2) può essere in parte attribuito al rafforzamento della raccolta e del controllo, ma soprattutto all'espansione delle fonti fiscali. (14)

Prima della riforma, la maggior parte delle tasse erano pagate dalle imprese in base alla loro appartenenza, ma dopo la riforma sono ora pagate nella loro sede, il che naturalmente stimola i governi locali ad attrarre investimenti. I governi locali hanno particolarmente favorito il settore manifatturiero ricco di beni perché, in primo luogo, la scala degli investimenti era grande e aveva un impatto significativo sul PIL; in secondo luogo, perché l'IVA era riscossa nella fase di produzione ed era direttamente collegata alla scala della produzione; e in terzo luogo, perché il settore manifatturiero non solo ha assorbito la manodopera poco qualificata trasferita dal settore agricolo, ma ha anche dato impulso allo sviluppo del terzo settore e ha aumentato il relativo gettito fiscale.

Poiché la maggior parte delle tasse sono raccolte dalle imprese e per lo più nella fase di produzione, i governi locali danno importanza alle imprese a scapito dei mezzi di sussistenza delle persone, e alla produzione a scapito del consumo. Nel caso dell'IVA, per esempio, anche se le imprese possono dedurre l'imposta a vari livelli e generalmente è il consumatore che paga l'imposta (la fattura IVA registra separatamente l'importo dei beni e l'imposta, e il consumatore paga la somma dei due), i governi locali sono più interessati all'ubicazione dell'impresa che a quella del consumatore, perché l'IVA viene riscossa nella fase di produzione.

Il governo locale è più interessato all'ubicazione del business che all'ubicazione del consumatore, perché l'IVA viene raccolta nel punto di produzione. Questo sistema di tassazione basato sulla produzione ha stimolato una corsa a investire nella produzione e a lanciare grandi progetti.

La rapida crescita del settore manifatturiero è stata alimentata dal lancio di grandi progetti, combinato con la disponibilità di risorse di lavoro sufficienti ed efficienti e la ristrutturazione delle catene industriali globali.

La combinazione di fattori interni ed esterni, come risorse di manodopera sufficienti ed efficienti e la riorganizzazione delle catene industriali globali, ha reso la Cina il primo paese manifatturiero del mondo in soli 20-30 anni.

In soli due o tre decenni, la Cina è diventata il più grande paese manifatturiero del mondo. Naturalmente, questo ha avuto un prezzo. Per esempio, le località hanno gareggiato per l'imposta

e grandi progetti industriali, a spese di un rilassamento della supervisione ambientale, che ha danneggiato l'ambiente ecologico e spinto verso l'alto l'eccesso

Dal 2007-2014, la metà delle entrate fiscali industriali dei governi locali proveniva dall'eccesso di capacità industriali. Nelle zone in cui la pressione fiscale è alta, anche i livelli di inquinamento industriale sono generalmente alti. (15)

Non solo il 90% del gettito fiscale è raccolto dalle imprese, ma anche altre entrate del governo, come le tasse di trasferimento dei terreni e il reddito dalla gestione del capitale statale, sono in gran parte raccolte dalle imprese. La percentuale di contributi di sicurezza sociale pagati dagli individui è anche inferiore a quella pagata dalle imprese. Pertanto, nei primi anni dopo la riforma fiscale, i governi locali hanno orientato la loro spesa fiscale verso la promozione degli investimenti (ad esempio la costruzione di infrastrutture, i sussidi alle imprese, ecc.), mentre la spesa per il sostentamento delle persone (istruzione, assistenza sanitaria, protezione ambientale, ecc. (16) Nel 2002, il governo centrale ha presentato il "concetto scientifico di sviluppo", che richiede "uno sviluppo economico e sociale coordinato e uno sviluppo armonioso dell'uomo e della natura", richiedendo una maggiore enfasi sulle spese per il sostentamento delle persone. A causa delle economie di scala e della complessità delle informazioni discusse nel Capitolo 1, i governi locali sono stati responsabili della maggior parte delle spese per il sostentamento delle persone, per cui la proporzione delle spese locali è aumentata rapidamente dal 2002, dal 70% all'85% (Figura 2-1).

In generale, le risorse a disposizione dei governi locali per lo sviluppo economico sono state ridotte in diversi modi dopo la riforma della condivisione delle tasse. In primo luogo, la spesa di bilancio si è spostata da un'attenzione alla produzione e alla costruzione a un'attenzione ai servizi pubblici e ai mezzi di sussistenza delle persone; a metà degli ultimi anni '90, la "costruzione economica" rappresentava il 40% della spesa fiscale, mentre la "sociale, culturale ed educativa" (scienza, istruzione, cultura, salute e sicurezza sociale) rappresentava solo il 26%. La percentuale era del 26%. Nel 2018, la spesa "sociale, culturale ed educativa" ha rappresentato il 40%, mentre la spesa per la "costruzione economica" è diminuita. (A metà e alla fine degli anni '90, le imprese di borgata sono state ristrutturate e i loro profitti non sono più stati pagati, riducendo ulteriormente le entrate extrabudgetarie dei governi di base. Infine, nella riforma fiscale del 2001, il governo centrale ha tolto il 60% delle entrate fiscali sul reddito, esacerbando la pressione sulle finanze locali.

Le autorità locali hanno dovuto trovare fonti alternative di finanziamento e il fenomeno della "finanza fondiaria" è venuto alla ribalta.

Un primo sguardo alla finanza fondiaria

La Cina ha un sistema di proprietà pubblica della terra, con la terra urbana di proprietà dello Stato e la terra rurale di proprietà collettiva. Per convertire i terreni agricoli in terreni da costruire, devono prima essere espropriati e trasformati in terreni statali, che possono poi essere utilizzati per lo sviluppo industriale e commerciale o per l'edilizia abitativa (gli emendamenti del 2019 alla legge sulla gestione dei terreni della Repubblica Popolare Cinese hanno riformato questo, vedi capitolo 3 per i dettagli), quindi il valore dei terreni statali è molto più alto di quello dei terreni agricoli. Perché c'è un sistema fondiario così frammentato tra aree urbane e rurali? Non c'è una logica sconvolgente o un disegno di alto livello che possa essere ricondotto alle sue radici, ma si è evoluto passo dopo passo dalla Costituzione del 1982. (Nel 2020, il Comitato Centrale del Partito Comunista Cinese e il Consiglio di Stato hanno emesso le "Opinioni sulla costruzione di un meccanismo istituzionale più perfetto per l'assegnazione dei fattori basata sul mercato", in cui la prima cosa menzionata era "La prima idea di riforma è quella di rompere lo status quo del divario urbano-rurale e "stabilire e migliorare un mercato unificato dei terreni da costruzione urbano-rurale". Questo dimostra che i responsabili politici sono ben consapevoli delle carenze del sistema attuale. Le riforme pertinenti sono discusse in dettaglio nel capitolo 3 e non saranno ripetute qui.

Nel 1994, quando il sistema di tassazione è stato riformato, il diritto di decidere la cessione dei terreni di proprietà dello Stato e i proventi sono stati lasciati alle autorità locali. A quel tempo, i proventi erano molto piccoli. Da un lato, anche se le imprese di borgata erano ancora fiorenti, esse occupavano terreni rurali per la costruzione collettiva, non terreni urbani. In secondo luogo, anche se il diritto all'uso dei terreni urbani poteva essere trasferito in cambio di un indennizzo, a differenza dell'economia pianificata, i terreni venivano trasferiti a prezzi molto favorevoli per attirare gli investimenti (specialmente quelli stranieri), e non c'erano molte entrate dalla vendita dei terreni.

Il valore reale dei terreni urbani ha cominciato ad emergere solo nel 1998, quando si sono verificati due eventi importanti. La prima è stata la cessazione dell'assegnazione di alloggi sociali alle unità e la graduale monetizzazione dell'assegnazione di alloggi, che ha portato all'inizio dell'era dell'edilizia commerciale e immobiliare.

Dal 1997 al 2002, il tasso di crescita medio annuo della nuova costruzione residenziale urbana è stato del 26%, un aumento di quasi quattro volte in cinque anni. In secondo luogo, è entrata in vigore la legge riveduta sulla gestione dei terreni della Repubblica Popolare Cinese, che ha sostanzialmente bloccato la costruzione non agricola dei terreni collettivi nelle zone rurali e ha stabilito che per convertire i terreni agricoli in terreni da costruzione, questi dovevano essere espropriati e trasformati in terreni di proprietà dello Stato, stabilendo così il monopolio del governo urbano sulla costruzione dei terreni. (19)

Le entrate derivanti dal trasferimento di terreni statali nel 1999 e 2000 non erano elevate (Figura 2-4) perché il sistema di "bidding, auctioning and listing" (offerta, vendita all'asta e quotazione) dei terreni non era ancora diffuso. Il processo di trasferimento dei terreni a quel tempo era piuttosto opaco e si affidava alle capacità degli sviluppatori. Per esempio, alcuni sviluppatori hanno approfittato della riforma delle imprese statali per ottenere terreni da loro, e poi hanno ottenuto il permesso di sviluppo dal dipartimento di pianificazione urbana, e sono stati in grado di sviluppare immobili pagando la piccola quantità di premio per i terreni richiesta dallo stato. Questo è un affare che può fare una fortuna in pochi secondi, e la corruzione coinvolta può essere immaginata.

Nel 2001, per combattere la corruzione e la confusione nello sviluppo della terra, il Consiglio di Stato ha proposto di "promuovere vigorosamente l'offerta e la messa all'asta" e nel 2002, il Ministero della Terra ha chiarito che un sistema di "offerta e messa all'asta" sarebbe stato utilizzato per quattro tipi di terreni commerciali (commerciale, turismo, intrattenimento e immobiliare). Di conseguenza, i governi di tutto il mondo cominciarono ad espropriare grandi quantità di terra dei contadini e poi a trasferirle in cambio di una compensazione.

Di conseguenza, i governi cominciarono ad acquistare grandi quantità di terra dai contadini per poi trasferirle a pagamento, e la finanza fondiaria cominciò a gonfiarsi. Le entrate da trasferimento fondiario hanno iniziato ad aumentare nel 2001, raggiungendo il 55% delle entrate del bilancio pubblico locale nel 2003 (Figura 2-4). Dopo la crisi finanziaria globale del 2008, stimolata da una combinazione di politiche fiscali e creditizie, le entrate da trasferimento fondiario sono salite a un nuovo livello, raggiungendo il 68% delle entrate del bilancio pubblico locale nel 2010. Anche se questa quota è diminuita negli ultimi due anni, l'importo assoluto delle entrate da trasferimento di terra è aumentato, raggiungendo 6.291 miliardi di yuan nel 2018, 2,3 volte superiore a quello del 2010.

La cosiddetta "finanza fondiaria" comprende non solo le enormi entrate derivanti dal trasferimento dei diritti d'uso della terra, ma anche le varie entrate fiscali legate all'uso e allo sviluppo della terra. La maggior parte di queste tasse sono basate sul valore della terra piuttosto che sulla sua superficie, quindi le entrate fiscali aumentano bruscamente quando il valore della terra si apprezza. Queste tasse si dividono in due categorie: quelle direttamente legate alla terra, principalmente l'imposta sul valore aggiunto della terra, l'imposta sull'uso dei terreni urbani, l'imposta sull'occupazione dei terreni arabili e l'imposta sugli atti, che generano il 100% delle entrate per i governi locali. nel 2018, queste quattro categorie di tasse hanno totalizzato 1.508,1 miliardi di RMB, rappresentando il 15% delle entrate del bilancio pubblico locale, che è notevole. L'altra categoria di tasse riguarda le imprese di sviluppo immobiliare e di costruzione, principalmente l'IVA e l'imposta sul reddito delle società, e nel 2018, la parte di queste due tasse attribuibile alle località (50% dell'IVA e 40% dell'imposta sul reddito) ha rappresentato il 9% delle entrate del bilancio pubblico locale. (20) Se si sommano queste tasse e le entrate dei trasferimenti di terra come entrate totali della "finanza fondiaria", le entrate della "finanza fondiaria" nel 2018 sono state equivalenti all'89% delle entrate del bilancio pubblico locale, rendendola una vera e propria "seconda finanza". Secondo Tesoro".

Sebbene i trasferimenti di terra portino entrate, i governi locali devono anche coprire le spese relative, tra cui il risarcimento per l'acquisizione e la demolizione della terra e le spese di base per lo sviluppo della terra come "sette passaggi e un livellamento". Secondo le cifre degli ultimi anni, le spese relative ai trasferimenti di terra sono generalmente paragonabili, e a volte anche superiori, alle entrate generate. Nel 2018, le entrate derivanti dal trasferimento dei diritti d'uso dei terreni di proprietà dello Stato ammontavano a 6.291 miliardi di RMB, mentre le spese ammontavano a 6.816,7 miliardi di RMB. Guardando solo questa voce, i governi locali non sono ancora in grado di far quadrare i conti. Naturalmente, i governi locali non contano sulla vendita di terreni per fare soldi in primo luogo; quello che vogliono veramente è l'attività economica industriale e commerciale che è attratta dallo sviluppo dei terreni.

In termini di tempistica, la massiccia rendita fondiaria è iniziata all'inizio del XXI secolo, quando il governo centrale è stato ulteriormente centralizzato dopo la riforma dell'imposta sul reddito del 2001 e ha preso il 60% dell'imposta sul reddito delle società. Da allora

Da allora, l'approccio del governo locale allo sviluppo economico è cambiato da "industrializzazione" a "industrializzazione e urbanizzazione": da un lato, continua a fornire grandi quantità di terreni industriali a prezzi bassi per attrarre investimenti; dall'altro, limita l'offerta di terreni commerciali e residenziali per guadagnare un monopolio fondiario dall'aumento dei prezzi dei terreni. D'altra parte, l'offerta di terreni commerciali e residenziali è stata limitata, in modo da raccogliere i benefici del monopolio fondiario dall'aumento dei prezzi dei terreni. I terreni industriali rappresentano circa la metà dei terreni urbani venduti nel corso degli anni, ma i prezzi sono estremamente bassi: da 444 RMB al metro quadrato nel 2000 a 820 RMB nel 2018, un aumento solo dell'85%. Il prezzo dei terreni commerciali, invece, è aumentato di 4,6 volte, e il prezzo dei terreni residenziali è balzato di 7,4 volte (Figura 2-5).

Così, anche se i terreni commerciali e residenziali rappresentano solo la metà dei terreni venduti, contribuiscono quasi tutte le entrate dei trasferimenti di diritti di uso del suolo. Così l'essenza della "finanza fondiaria" è la "finanza immobiliare". Da un lato, i terreni industriali sono sovvenzionati ovunque, e gli investimenti sono attratti, il che promuove il rapido sviluppo dell'industria manifatturiera; dall'altro, con lo sviluppo dell'industrializzazione e dell'urbanizzazione, un gran numero di nuove persone affluisce nelle aree economicamente sviluppate, mentre l'offerta di terreni residenziali in questi luoghi è insufficiente, quindi i prezzi delle abitazioni naturalmente salgono alle stelle, portando all'impennata dei prezzi dei terreni e ai "re dei terreni" alle aste. Questo ha portato a un'impennata dei prezzi degli immobili e a un'impennata dei prezzi dei terreni alle aste. I problemi e i modi per riformarli saranno analizzati nel capitolo 3.

Tasse, rendite fondiarie e concorrenza dei governi locali

Facciamo un passo indietro e guardiamo cosa stanno facendo i governi locali. Lo sviluppo economico consiste nel migliorare l'efficienza dell'uso delle risorse e nel fare il miglior uso delle persone e delle risorse. La Cina è un paese relativamente povero in termini di risorse naturali, e in questa fase iniziale dell'economia, le risorse che possono essere utilizzate sono principalmente umane e terrestri. Molte delle principali riforme degli ultimi decenni sono state legate alla rivitalizzazione di queste due risorse e al miglioramento della loro efficienza. Rispetto alle risorse umane, la terra è più facilmente capitalizzabile, trasformando i guadagni futuri in alti prezzi della terra di oggi per i governi locali. Così, con tutti i suoi difetti, la "finanza fondiaria" è stata un'importante fonte di finanziamento per la rapida urbanizzazione e industrializzazione degli ultimi anni.

Come menzionato sopra, nel processo di attrazione degli investimenti e dell'urbanizzazione, le autorità locali usano tutte le risorse a loro disposizione, quindi hanno bisogno di considerare la tassazione e la terra in modo olistico, bilanciando le entrate fiscali con quelle derivanti dal trasferimento dei diritti d'uso della terra al fine di massimizzare le entrate complessive. I governi locali mantengono basso il prezzo dei terreni industriali perché l'industria è un forte motore di trasformazione e aggiornamento economico, genera IVA e altre entrate fiscali, e crea posti di lavoro. Inoltre, la produttività industriale ha un ampio margine di miglioramento e un forte effetto di apprendimento, contribuendo a modernizzare l'area locale e stimolando lo sviluppo del settore dei servizi, che può far salire il prezzo dei terreni commerciali e residenziali. Le lunghe catene a monte e a valle della produzione industriale, l'agglomerazione industriale e le economie di scala sono significative, e lo sviluppo di cluster industriali distinti (ad esempio la ceramica a Foshan) può fornire un vantaggio competitivo a lungo termine e una fonte stabile di entrate fiscali. Inoltre, la concorrenza per gli investimenti è feroce tra le località. Anche se i terreni industriali e commerciali sono monopolizzati dai governi locali, ci sono molti posti dove le imprese industriali possono localizzarsi, quindi è difficile per i governi locali aumentare i prezzi dei terreni nella competizione per gli investimenti. A differenza dei terreni commerciali e residenziali, che servono principalmente i residenti locali, il potere di monopolio dei fornitori di terreni è più forte, rendendo più facile l'aumento dei prezzi dei terreni.

L'economista Zhang Wuchang una volta ha fatto un'analogia: il governo locale è come un centro commerciale, e la promozione degli investimenti significa portare negozi. I negozi devono solo pagare una bassa tassa d'ingresso (simile a una tassa di trasferimento del terreno industriale), ma il reddito commerciale deve essere condiviso con il centro commerciale (simile all'IVA, finché c'è un flusso d'acqua, indipendentemente dal fatto che il negozio faccia o meno un profitto). Il centro commerciale deve massimizzare le sue entrate complessive, quindi deve considerare l'equilibrio tra le entrate e gli affitti, così come l'equilibrio tra i diversi negozi. Alcuni negozi sono grandi

Se sono ben conosciuti e portano più traffico al centro commerciale, allora il centro commerciale può non solo rinunciare alle loro tariffe d'ingresso, ma anche ridurre la loro quota o addirittura sovvenzionarli (in modo simile alle varie sovvenzioni date alle imprese dalle autorità locali).

(simile ai sussidi locali per le imprese). (21)

Il quadro istituzionale di competizione per gli investimenti attraverso la tassazione e la terra sotto forma di divisioni amministrative, e la condivisione di responsabilità e benefici tra i livelli superiori e inferiori di governo, ha certamente un forte potere esplicativo per il rapido sviluppo economico che ha seguito la riforma della condivisione delle tasse. Tuttavia, man mano che i tempi sono cambiati, gli svantaggi e gli effetti negativi di questo modello sono diventati sempre più evidenti e devono essere riformati. In primo luogo, c'è la questione del debito del governo locale (vedi capitolo 3). La capitalizzazione dei terreni è essenzialmente un modo di impegnare le entrate future contro il denaro preso in prestito oggi, e se il denaro preso in prestito viene investito ad alta qualità, traducendosi in beni di valore e in maggiori entrate future, allora il debito non è un grosso problema. Tuttavia, l'incarico limitato dei funzionari locali porterà inevitabilmente a comportamenti miopi, mangiando il denaro e prendendo in prestito eccessivamente per intraprendere grandi progetti e "progetti salva-faccia". Di conseguenza, la qualità degli investimenti diminuisce, i rendimenti sono bassi e il peso del debito diventa sempre più pesante.

Se fosse solo un problema di debito, non sarebbe difficile alleviarlo. La serie di riforme fiscali e finanziarie attuate negli ultimi anni hanno effettivamente frenato il peso del debito.

Sezione 3: Squilibri verticali e orizzontali

Dopo la riforma fiscale, il governo centrale prese la parte del leone delle entrate, ma le cose dovevano ancora essere fatte a livello locale, così il grosso delle spese rimase a livello locale, e il divario tra le entrate e le spese locali fu riempito dai trasferimenti centrali. In termini di totale nazionale, i pagamenti dei trasferimenti sono sufficienti a coprire il divario delle entrate e delle spese locali. (22) Ma il fatto che il totale possa essere coperto non significa che ogni livello di governo possa essere coperto, né che ogni regione possa essere coperta. Se la provincia ha soldi, il comune può non averli; se Guangzhou ha soldi, Lanzhou può non averli. Questo squilibrio verticale e orizzontale ha creato molte contraddizioni e conflitti, e ha portato a molte riforme.

Difficoltà finanziarie a livello di base

Dopo la riforma del sistema di tassazione, il governo centrale e le province hanno condiviso le entrate, e le province hanno anche dovuto condividere con le città e le contee. Tuttavia, poiché l'autorità dei livelli superiori era superiore a quella dei livelli inferiori, più soldi venivano assegnati alla base, ma più compiti venivano assegnati a loro, dando luogo a una situazione in cui "il potere finanziario era a cascata verso l'alto, mentre l'autorità era a cascata verso il basso". Alla fine degli anni '90 c'era un jingle popolare: "Il governo centrale è in piena espansione, il governo provinciale è stabile, il governo municipale è traballante, il governo di contea piange e il governo di borgata è nudo".

In media nazionale, le entrate del bilancio locale (reddito locale più trasferimenti) sono generalmente sufficienti solo per pagare gli stipendi del personale di supporto finanziario, ma ci sono differenze regionali significative. Sulla costa orientale, con il grande sviluppo dell'industrializzazione e dell'urbanizzazione, è possibile ottenere molte entrate supplementari dalla "finanza fondiaria", contando sulla finanza di bilancio per "alimentare" da un lato e sulla finanza fondiaria per "fare il lavoro" dall'altro. "Il governo deve fare affidamento sul bilancio da una parte e sulla finanza fondiaria dall'altra. Tuttavia, in molte contee e villaggi centrali e occidentali, la terra non vale molto, e le entrate possono anche non essere sufficienti per pagare gli stipendi, e il denaro usato per gli affari viene spremuto da ogni altro. (Dalla fine degli anni '90 all'inizio del XXI secolo, vari tipi di tasse e tariffe arbitrarie sono state imposte a livello di base nelle zone rurali, rendendo la vita difficile ai contadini, tendendo le relazioni tra quadri e gruppi, e causando molti incidenti di massa. Alla fine degli anni '90 e all'inizio del 2000, il governo di base è stato afflitto da vari tipi di progetti non pagati (che si sono trasformati in salari non pagati ai lavoratori migranti da parte degli appaltatori, portando a rivendicazioni salariali), salari non pagati e l'uso di banconote in bianco.

All'inizio del 2000, Li Changping, segretario del Comitato del Partito di Qipan Township nella contea di Jili, nella provincia di Hubei, scrisse una lettera a Zhu Rongji, allora premier del Consiglio di Stato, in cui diceva: "I contadini stanno davvero soffrendo, la campagna è davvero povera e l'agricoltura è davvero pericolosa. Queste "tre questioni rurali" sono diventate uno dei punti focali della politica e della riforma all'inizio del XXI secolo.

Le riforme fiscali degli anni '90 e altre riforme fondamentali (come la riforma delle imprese statali e degli alloggi) hanno intensificato alcuni conflitti sociali, che hanno fatto da sfondo alla "società armoniosa" e alla "prospettiva scientifica dello sviluppo" proposta dal 16° Congresso del Partito. Il primo dei "cinque principi di coordinamento" corrispondenti al "concetto scientifico di sviluppo" è "coordinare lo sviluppo urbano e rurale". (24) Dal 2000 è in corso la riforma delle tasse e delle imposte rurali, che impedisce al governo di base di distribuire e far pagare indiscriminatamente le tasse, e abolisce uno dopo l'altro i "tre prelievi e cinque unificazioni" e i "due lavori". (25) Il 1° gennaio 2006, la tassa agricola è stata completamente abolita. Questo fu un evento storicamente significativo, mettendo fine alla "tassa imperiale sul grano e sullo stato" che i contadini avevano pagato per mille anni. Queste riforme fiscali non solo hanno aumentato i redditi degli agricoltori, ma hanno anche ridotto il divario tra ricchi e poveri nelle zone rurali. (Tra il 2000 e il 2007, la quota della produzione agricola nel PIL è scesa dal 15 per cento al 10 per cento, mentre il totale delle entrate fiscali nazionali è aumentato di 3,6 volte (prima di dedurre i fattori di prezzo).

La riforma fiscale rurale ha ridotto l'onere sui contadini, ma ha anche reso più difficile mantenere le già tese finanze di base, così le riforme successive hanno aumentato il potere di coordinamento e i pagamenti di trasferimento dall'alto.

In primo luogo, la spesa per i servizi pubblici di base nelle zone rurali è stata fatta rientrare nell'ambito delle finanze pubbliche nazionali, con i governi centrali e locali che ne condividono l'onere. Per esempio, la riforma del meccanismo per garantire il finanziamento dell'istruzione obbligatoria nelle zone rurali, iniziata nel 2006, ha portato a un totale di 330 miliardi di RMB di finanziamenti dal governo centrale per la riforma dell'istruzione obbligatoria nelle zone rurali a partire dal 2011, esentando circa 130 milioni di studenti nelle zone rurali dal pagamento delle tasse scolastiche e dei libri di testo. (27) Per esempio, il nuovo sistema medico cooperativo rurale ("New Rural Cooperative Medical Scheme"), iniziato nel 2003, e il nuovo sistema di assicurazione pensionistica sociale rurale ("New Rural Social Insurance Scheme"), iniziato nel 2009, implicano entrambi risorse finanziarie dal livello centrale a quello locale.

Il secondo è quello di includere incentivi nel sistema di pagamento dei trasferimenti per incoraggiare i governi di base a raggiungere obiettivi specifici e fornire incentivi.

Il secondo è quello di includere incentivi nel sistema di trasferimento per incoraggiare i governi di base a raggiungere obiettivi specifici e offrire ricompense. Per esempio, il "Three Awards and One Subsidy", che è stato introdotto nel 2005, fornisce incentivi ai governi delle contee e dei comuni per razionalizzare le loro strutture e il loro personale.

Per esempio, il "Three Awards and One Subsidy", che è stato introdotto nel 2005, fornisce incentivi ai governi delle contee e dei comuni per razionalizzare le loro agenzie e il loro personale. (28) La ridondanza è sempre stata un problema persistente nel governo, e il sub

Una parte significativa del sistema di pagamento dei trasferimenti stabilito dopo la riforma fiscale era per mantenere il normale funzionamento del governo di base e per proteggere gli stipendi del personale. Più il personale di supporto finanziario (cioè quello con uno stabilimento), più pagamenti di trasferimento ricevono.

Più personale c'è, più pagamenti di trasferimento ricevono, il che naturalmente stimola i governi locali ad espandere i loro livelli di personale.Tra il 1994 e il 2005, il numero di dipendenti degli enti locali (attivi più pensionati) è aumentato del 60 per cento, da 29,81 milioni a 47,78 milioni, e dopo l'introduzione dei "tre premi e un sussidio" nel 2005, il numero di persone con sostegno finanziario è diminuito di 3,18 milioni nel 2006. Dopo di che ha ricominciato a salire lentamente. Dopo il 2009, i dati sul numero di sostenitori finanziari non sono più stati pubblicati.

In terzo luogo, le risorse finanziarie a livello di base sono state coordinate a un livello di governo superiore, come la riforma dell'"amministrazione di contea", iniziata nel 2003 in via sperimentale. Dopo la riforma delle tasse e delle imposte rurali, l'entità delle entrate e la portata delle spese a livello comunale sono state notevolmente ridotte, e i problemi di ridondanza, di gestione e di indebitamento nei comuni sono diventati importanti. Attraverso la co-programmazione del bilancio, la gestione delle fatture e la rete contea-rurale, il potere di decidere sulle spese finanziarie nei comuni è trasferito alla contea, il che favorisce la regolazione del comportamento dei comuni e l'equiparazione dei servizi pubblici tra i comuni della contea. Secondo il sito web del Ministero delle Finanze, alla fine del 2012, l'86% dei comuni aveva implementato la "gestione finanziaria della contea".

Che dire dei vincoli finanziari a livello di contea quando il governo della contea è lasciato a coordinare le finanze dei comuni? Sotto il sistema amministrativo di controllo municipale delle contee, le contee devono condividere le loro entrate con i comuni, ma le spese finanziarie comunali e l'attrazione degli investimenti sono sempre state sbilanciate verso le aree urbane, con il grave fenomeno dei "comuni che premono le contee, raschiano le contee e mangiano le contee" e il divario tra aree urbane e rurali che aumenta. All'inizio del XXI secolo, il paese ha iniziato ad attuare la riforma di "espansione del potere e rafforzamento delle contee" e "contee amministrate direttamente". La prima dava alle contee gli stessi poteri dei comuni, come l'approvazione di terreni e il rilascio di licenze, mentre la seconda permetteva alle contee di avere un rapporto diretto con la tesoreria provinciale, bypassando la tesoreria comunale e rendendo le contee e i comuni uguali in termini di autorità finanziaria. Queste riforme hanno aumentato le risorse finanziarie a livello di contea e ridotto il divario tra aree urbane e rurali. (30) La riforma dell'"amministrazione di contea della ricchezza rurale" e dell'"amministrazione di contea direttamente dalla provincia" ha essenzialmente "appiattito" il sistema amministrativo a cinque livelli (centrale-provinciale-città-contea-città) in un sistema a tre livelli (centrale-provinciale-città-contea). La forza finanziaria delle contee è certamente aumentata, ma non è chiaro se questo sia favorevole allo sviluppo economico a lungo termine.

La forza finanziaria della contea è certamente aumentata, ma non è certo che questo favorisca lo sviluppo economico a lungo termine. La pratica del "controllo provinciale diretto delle contee" è nata nello Zhejiang.È stato implementato nella provincia negli anni '90 e ha funzionato molto bene. Ma lo Zhejiang è un caso speciale, con un'economia di contea molto forte e molte contee e persino comuni.

Nel 2019, 53 contee dello Zhejiang (comprese le contee a livello di contea) avevano un'economia forte, con molte contee e persino borgate che avevano speciali cluster industriali.

Delle 53 contee (comprese le città a livello di contea), 18 sono tra le prime 100 contee della Cina. In alcune altre province, tuttavia, la riforma delle "contee sotto diretto controllo provinciale" ha incontrato almeno due difficoltà.

Il primo è che la provincia non può gestirlo.

Prima della riforma, una provincia era responsabile di una media di 12 città, ma dopo la riforma, era responsabile di una media di 52 città e contee.Alle contee sono stati dati soldi e potere, ma la supervisione non è stata in grado di tenere il passo, e varie situazioni caotiche sono emerse nelle contee, come la prevalenza della corruzione legata alla terra.

Il governo della contea non è sempre stato in grado di stare al passo con i cambiamenti. In secondo luogo, il cambiamento nella relazione tra contee e comuni non è necessariamente favorevole allo sviluppo a lungo termine delle contee. In passato, le contee erano soggette a uno strato di "sfruttamento", ma di solito cooperavano più che competere con le aree urbane. Dopo la riforma, la concorrenza è diventata in molti casi maggiore della cooperazione, con il risultato di un più grave "siluramento" dell'economia della contea.Soprattutto nelle regioni meno sviluppate economicamente, i comuni non sono già forti e sono ora ulteriormente divisi.Questo rende ancora più difficile generare effetti di scala e di agglomerazione.

La riforma non ha trasformato i "cavalli piccoli" in "cavalli grandi", ma ha invece diviso i "cavalli grandi" in "macchine grandi".

Il risultato è che le piccole città sono sorte ovunque, e invece di concentrare l'attività economica e la popolazione nelle aree urbane, che sono i centri economici della regione, sono diventate sempre più disperse. Secondo gli studi esistenti, anche se le contee hanno più risorse, il tasso di crescita del PIL pro capite è rallentato dopo l'amministrazione provinciale delle contee

In generale, la riforma del sistema di ripartizione delle imposte ha comportato una serie di difficoltà per la finanza popolare, il che ha portato a una serie di riforme successive, che alla fine coinvolgono la questione della gerarchia del sistema fiscale. Dovremmo appiattire il sistema fiscale e seguire l'esempio dei paesi sviluppati introducendo un sistema fiscale a tre livelli? Ogni provincia dovrebbe fare lo stesso? L'effetto della riforma e la sua direzione futura sono ancora controversi.

Nel complesso, la riforma del sistema fiscale ha comportato una serie di difficoltà per la base, il che ha portato a una serie di riforme successive, che alla fine coinvolgono la questione della gerarchia del sistema fiscale. Dovremmo appiattire il sistema fiscale e seguire l'esempio dei paesi sviluppati per sviluppare un sistema fiscale a tre livelli? Ogni provincia dovrebbe fare lo stesso? C'è ancora una controversia sugli effetti delle riforme e sulla direzione futura del sistema.

Disuguaglianze interregionali

Il divario nello sviluppo economico tra le regioni della Cina ha cominciato ad aumentare a metà e alla fine degli anni '90. A causa della rapida crescita delle esportazioni, le industrie manifatturiere si sono naturalmente concentrate nelle province costiere per ridurre il costo delle spedizioni all'esportazione. Questa distribuzione geografica era in linea con le leggi economiche e non era una conseguenza della riforma fiscale. Tuttavia, con i vantaggi dell'agglomerazione industriale è venuto un divario crescente nello sviluppo economico e nelle risorse finanziarie tra le regioni. Una delle principali funzioni della finanza pubblica è quella di ridistribuire le risorse finanziarie per equilibrare il livello dei servizi pubblici (istruzione, sanità, ecc.) pro capite tra le regioni, quindi il governo centrale ha anche iniziato a fare grandi trasferimenti alle regioni centrali e occidentali. è anche aumentato dall'1% al 7%. (32) Più dell'80% dei trasferimenti sono andati alle regioni centrali e occidentali, il che ha garantito l'equalizzazione della spesa fiscale pro capite tra le regioni. (33) Mentre le differenze nel livello dei servizi pubblici tra l'est e il centro e l'ovest sono ancora evidenti, senza i trasferimenti centrali, le differenze regionali sarebbero state ancora maggiori.

La figura 2-6 mostra il divario nelle entrate e nelle spese fiscali pro capite tra le tre province più ricche (Jiangsu, Zhejiang e Guangdong) e le tre province più povere (Yunnan, Guizhou e Gansu). Nel 2018, per esempio, le entrate fiscali pro capite e il PIL pro capite di Jiangsu, Zhejiang e Guangdong erano 2,7 volte superiori a quelli di Yunnan, Guizhou e Gansu, ma le spese fiscali pro capite di queste province erano fondamentalmente le stesse a causa dei pagamenti di trasferimento del governo centrale, e il divario nelle spese fiscali pro capite è stato molto inferiore alle entrate fiscali pro capite negli ultimi 20 anni. Dal 2005, il divario nella spesa fiscale pro capite tra le regioni si è ulteriormente ridotto, il che è legato alla politica dei "tre premi e un sussidio" menzionata nella sezione precedente. Mentre la spesa fiscale pro capite a livello provinciale è generalmente equilibrata, a livello distrettuale la disparità tra i distretti diventa più grande. Nel 2009, per esempio, il primo 1% delle contee nella spesa fiscale pro capite ha speso 19 volte di più dell'ultimo 1%. (34) Questa disparità a livello di base è legata alla disparità verticale discussa nella sezione precedente: più si scende a livello di base, meno denaro si ottiene, e le disparità provinciali sono amplificate a livello di base.

  Figura 2-6 Rapporto delle risorse finanziarie pro capite tra Jiangsu, Zhejiang e Guangdong e Yunnan, Guizhou e Gansu.

Nota: Jiangsu, Zhejiang e Guangdong hanno il più alto PIL pro capite, mentre Yunnan, Guizhou e Gansu hanno il più basso. I quattro comuni e la regione autonoma del Tibet non sono inclusi qui, poiché queste aree sono meno comparabili con le altre province.

I trasferimenti del governo centrale alle località possono essere approssimativamente divisi in due categorie: trasferimenti generali (rinominati "trasferimenti equilibrati" dopo il 2009) e trasferimenti speciali. (35) In termini semplici, il primo ha meno condizioni e può essere utilizzato a livello locale, mentre il secondo deve essere destinato. Perché è necessario stanziare fondi e non permettere l'autonomia locale? Perché i trasferimenti di perequazione incondizionati sono concepiti per livellare le disparità regionali, quindi più la località è povera, più soldi riceve e meno incentivi ha per aumentare le entrate. Inoltre, la necessità di garantire il funzionamento del governo e gli stipendi dei dipendenti pubblici può stimolare un aumento del numero di sostenitori finanziari e peggiorare il problema degli esuberi.

I trasferimenti stanziati, che rappresentano circa il 40% dei trasferimenti totali, sono generalmente assegnati sotto forma di "progetti" e sono destinati a scopi specifici, il che può vincolare i livelli inferiori a spendere il denaro nelle aree designate dai livelli superiori. (36) Quanto migliore è la situazione economica e quanto più forti sono le risorse finanziarie, tanto maggiore è il numero di progetti speciali di trasferimento che possono essere assegnati loro per tre motivi.

In primo luogo, quando si assegnano i progetti, i vertici generalmente non "pepano" ma tendono a concentrare le risorse finanziarie per investire in grandi progetti e a darli alle regioni che hanno la capacità e le condizioni per farlo, il cosiddetto "evidenziare le priorità e sostenerle in base al merito". In secondo luogo, prima del 2015, molti progetti richiedevano che i governi locali fornissero fondi corrispondenti, e solo quelli con la capacità di farlo erano in grado di intraprendere grandi progetti e ricevere più trasferimenti. (37) In terzo luogo, le relazioni favorevoli erano inevitabili nel processo di approvazione del progetto. Molti fondi speciali sono assegnati dal Ministero delle Finanze a vari ministeri prima di essere distribuiti a cascata, dando così origine al fenomeno della "corsa al denaro", e le regioni economicamente sviluppate hanno spesso relazioni migliori con i ministeri centrali. (38)

Una funzione importante della finanza pubblica è quella di raggiungere la parità nei servizi pubblici pro capite, e anche se la Cina ha fatto notevoli progressi in questo settore, c'è ancora molto spazio per migliorare. Allo stato attuale, ci sono ancora differenze significative nei servizi pubblici tra le province orientali, centrali e occidentali, tra le aree urbane e rurali della stessa provincia, e tra la popolazione domestica e non domestica nella stessa città. Questi squilibri regionali e le disuguaglianze tra le persone saranno esplorati nel capitolo 5.

Conclusione

Per capire il governo, è necessario capire la tassazione. Questo capitolo ha presentato la logica e le conseguenze della riforma fiscale del 1994. La figura 2-7 riassume la relazione tra le varie parti di questo capitolo. È chiaro da questo che la riforma del sistema deve essere costantemente adattata alle nuove circostanze e sfide. La riforma non può essere compresa e valutata applicando qualche astratto criterio filosofico o teorico, ma piuttosto comprendendo il contesto e i vincoli della riforma e considerando attentamente gli effetti della riforma in un dato spazio e tempo. Solo comprendendo la necessità e il successo della riforma fiscale si può capire quali elementi del sistema sono diventati inappropriati e richiedono ulteriori riforme.

Figura 2-7 Riassunto del capitolo 2

La "finanza fondiaria" che è emersa dopo il sistema di condivisione delle tasse ha contribuito con un impressionante contributo di 5-6 trilioni di dollari all'anno ai governi locali dal trasferimento dei diritti d'uso della terra, ma non è ancora sufficiente per far leva sulla rapida industrializzazione e urbanizzazione. Considerando l'investimento annuale nello sviluppo delle infrastrutture e il fatto che la ferrovia ad alta velocità è in uso solo da dieci anni, da dove vengono i soldi? Ogni città sta costruendo molto, con edifici alti, parchi, strade

Palazzi alti, parchi, strade, parchi ...... Da dove verranno i soldi? Quindi il vero potere della terra non è nella "finanza fondiaria" ma nel credito bancario e negli altri fondi che fanno leva sulla terra. Una volta che la "finanza fondiaria" si innesta sul mercato dei capitali e fa leva, diventa "finanza fondiaria", che può crescere a palla di neve, guidando una rapida espansione economica, ma anche creando sempre più debito per i governi locali, portando a una serie di problemi macroeconomici. Che cos'è la "finanza fondiaria"? Come fanno i governi a finanziare e investire? Qual è la situazione del debito dei governi locali, che è di grande interesse per i media e gli analisti, sia in Cina che all'estero? Questi sono discussi nel prossimo capitolo.